왜 사회적 자본이 대한민국 위기극복 출발점이어야 할까요

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왜 사회적 자본이 대한민국 위기극복 출발점이어야 할까요

한국사회적자본연구소 대표 이인재

나는 사회적 자본이라는 개념에 처음 관심을 갖게 된 것이 1990년대 중반이었다. 당시 미국 USC에서 박사논문을 준비하며 공유재 이용과 관리 문제에 대한 연구를 하던 중, 주류 경제학에서는 개인이 정부의 개입 없이 공유재의 비극에서 벗어나기 어렵다는 관점이 지배적이었다. 하지만 신제도주의 경제학에서는 정부 개입 없이도 공동체의 자율적인 협력을 통해 공공재를 성공적으로 관리할 수 있다는 주장이 떠오르고 있었다. 특히, 엘리너 오스트롬의 연구는 나에게 큰 영향을 주었다.

이 연구를 토대로 나는 1997년부터 본격적으로 우리 사회에서 사회적 자본이 어떻게 작동하는지를 탐구하기 시작했다. 대도시의 아파트 단지에서 공공녹지를 유지·관리하는 방식을 분석하면서, 단순히 소득 수준이 높거나 아파트 가격이 비싸다고 해서 공유재 관리가 잘되는 것이 아니라, 오히려 공동체 구성원 간의 신뢰와 호혜성, 그리고 네트워크 같은 사회적 자본이 높은 곳에서 더 효과적인 유지·관리가 이루어진다는 사실을 발견했다.

이런 연구를 하다 보니 자연스럽게 우리 사회가 압축 성장으로 경제 발전을 이루었음에도 불구하고, 왜 아직도 ‘진정한 선진국’이라는 느낌이 부족한지에 대한 고민이 깊어졌다. 국민소득만으로 선진국을 정의할 수는 없었다. 결국 시민의식, 상호 배려, 신뢰 같은 무형의 사회적 자본이 부족한 것이 아닐까 하는 생각에 이르렀다.

1998년 박사학위를 취득한 후, 사회적 자본을 현실에 적용할 방법을 고민하던 중 한 지역의 도지사 겸 대통령 경제고문을 만나게 되었고, 그 과정에서 선진 한국을 위한 개혁안을 논의하는 기회를 가졌다. 2002년에는 ‘공천권을 국민에게’, ‘검찰 중립화’, ‘한국형 시민공동체 육성’ 등 사회적 자본을 기반으로 한 정책적 대안을 제시하는 저서를 공동 집필하기도 했다.

이후에도 사회적 자본에 대한 관심은 지속되었다. 2014년에는 ‘나는 공무원이 되고 싶다’를 출간했고, 개인 블로그를 통해 꾸준히 사회적 자본에 대한 글을 올렸다. 서울신문의 ‘옴부즈맨 칼럼’에서도 신뢰와 사회적 자본, 지역공동체의 역할, 메르스 사태 속 시민의식을 다루며 사회적 자본의 중요성을 알렸다. 2022년에는 고려대학교 CEO과정에서 공동 저자로 참여해 ‘사회적 자본과 자기 신뢰’에 대해 이야기했다.

그렇게 30년 가까이 사회적 자본에 대한 연구와 실천을 이어오면서, 2021년 5월 한국지방재정공제회 이사장으로 부임하게 되었다. 사회적 자본이 지방재정과 어떻게 연결될 수 있을지 고민하던 끝에 ‘지방재정과 사회적 자본 포럼’을 창설했고, 이를 2년 넘게 운영하며 정책적 논의를 발전시켜왔다. 특히, 하버드대 명예 교수인 로버트 퍼트남의 연구를 기반으로 지방정부 성과 차이를 분석하며, 지난해에는 그를 초청해 국제컨퍼런스를 성공적으로 개최하기도 했다.

우리 사회는 인구 감소와 지방 소멸이라는 거대한 도전에 직면해 있다. 지방재정을 건강하게 유지하기 위해서는 단순한 경제적 가치만이 아니라 사회적 자본이라는 무형의 자산이 반드시 필요하다고 생각한다. 이러한 고민을 담아 2022년 ‘지방재정과 사회적 자본’ 1권을 발간했고, 사회적 자본의 측정과 활용을 다룬 2권도 출간했다. 내년에는 3권을 준비하며 더 깊은 논의를 이어갈 계획이다.

또한, 퇴임 후에는 ‘한국 사회적 자본 포럼’을 설립해 보다 체계적으로 연구를 이어가고자 한다. 하버드대나 옥스포드대에서 연구 과정을 거치며 더 넓은 시각에서 사회적 자본을 바라볼 기회도 가질 계획이다.

이제 와 돌아보면, 내가 사회적 자본을 탐구하고 고민한 시간은 결코 짧지 않았다. 우리나라에서 이 분야를 이렇게 오랫동안 연구하고 공직자로서 고민해 온 사람이 또 있을까 싶다. 나는 여전히 신념을 가지고 있다. 세대 간, 지역 간, 계급 간, 소득 간 격차와 갈등을 해결하는 근본적인 해법은 결국 ‘사회적 자본’에 있다고 믿는다. 그리고 나는 앞으로도 그 해법을 찾고, 실천하고, 알리는 일을 계속해 나갈 것이다. 

위 칼럼은 아래 원본을 챗지피티로 칼럼 문체로 바꾼 버전 

□ 사회적 자본, 대한민국 위기 극복을 위한 보완책

◇ “대한민국 사회적 자본의 전도사”. 행정안전부 기획조정실장 등을 역임하고, 현재는 한국지방재정공제회 이사장을 맡고 있는 이인재(61) 이사장의 또 다른 별명이다.

◇ 그의 『사회적 자본』에 대한 관심은 1990년대 중반 미국 USC에서 박사논문을 쓰면서 시작했다. 당시 주류 신고전주의 경제학에서는 공유재 이용과 관리의 문제가 합리적인 개인은 정부의 도움없이는 공유재의 비극(Tragedy of the commons)에서 벗어날 수 없다는 것이었고, 이것이 대표적인 시장실패로 간주되어 정부의 개입을 정당화하는 논리였다. 그러나 이와는 달리 엘리너 오스트롬(Elinor Ostrom, 2009년 노벨경제학상)으로 대표되는 신제도주의 경제학(New institutional economics)에서는 정부의 개입이 아닌 공동체의 자치(self governing)에 의해 충분히 공공재의 성공적 관리가 가능하다는 주장이 대두되었다.

◇ 그는 이러한 결과를 토대로 1997년 대도시의 아파트 공공녹지를 유지ㆍ관리함에 있어 어떤 경우에 보다 효율적으로 관리되는지에 대한 궁금증을 시작으로 본격적인 연구를 시작하게 되었다.

◇ 소득 수준이 높을수록, 아파트 가격이 높을수록, 아파트 단지 구성원이 많을수록 그리고 공유재인 녹지의 규모가 클수록 관리가 잘 될 것이라는 예측과 달리 공동체 구성원의 상호 신뢰, 서로 규칙을 잘 지킬 것이라는 호혜성 규범, 네트워크 등 이른바 사회적 자본이 크게 축적되어 있는 아파트 단지일수록 공유재의 유지ㆍ관리가 더 성공적이었다는 결론이 도출되었다.

◇ “우리나라가 지난 수십 년간 압축성장을 통한 눈부신 경제발전을 이뤄냈음에도 왜 진정한 선진국으로서의 모습에는 부족하다는 인상을 받고 있을까?”를 고민하면서 혹시 시민의식 또는 상호 간의 배려 등 무형의 사회적 자본이 부족해서는 아닐까라는 생각을 해왔다. 즉, 오늘날 선진국의 기준이 단순히 국민소득으로만 결정되는 것이 아님을 깨달았다.

◇ 특히, 동서간 지역갈등, 소득의 양극화로 인한 빈부격차 그리고 진영간의 갈등 등 양극화된 우리나라의 사회적 통합을 이루고 진정한 선진국으로 나아가기 위해서는 외형의 물질적 자본이 아닌 무형의 사회적 자본이 바탕이 되어야 함을 다시 한번 알 수 있었다. 

◇ 1998년 박사학위를 취득한 이후 사회적 자본의 현실 적용 방법을 찾던 중 당시 모 지역 도지사 겸 대통령 경제고문을 만나면서 보다 구체화하는 계기가 되었다. 특히, 선진 한국 건설을 위한 10가지 실천적 대안을 출간하는 과정에 사회적 자본의 시각에서 보는 대한민국의 개혁안을 제시함에 있어 저자와 토론하고, 비판하며 결정적인 조언을 하는 등 주요한 역할을 했다. 

◇ 무려 20여년 전인 2002년 동 저서 발간 당시 실천적 대안에는 ①공천권을 국민에게 ②국가 권력의 분산 ③검찰 중립의 제도화 등의 내용이 포함되어 있으며, 사회적 자본과 직접적으로 연계되는 ⑧NGO의 역할과 작은 신뢰 쌓기 운동 ⑨한국형 시민공동체의 육성 ⑩아동ㆍ청소년기의 가치 교육 등 2023년 현재 상황에도 아주 중요하게 실천되고 있는 여러 가지 대안을 제시하고 있어 그 의미가 더욱 크다. 

◇ 이후에도 2014년 “나는 공무원이 되고싶다(책비 출판사).”라는 저서 뿐만 아니라 개인이 운영하는 블로그에서도 그의 사회적 자본에 대한 관심과 사랑을 확인할 수 있다. 특히, 2015년까지 서울신문을 통해 약 2년에 걸쳐 기고한 『옴부즈맨 칼럼』에서도 “신뢰와 사회적 자본”, “지역공동체는 경제성장과 국민행복의 새로운 동력”, “메르스와 시민의식” 등 사회적 자본의 끈을 놓지 않고 계속해서 이어오고 있었다. 

◇ 최근인 2022년에는 고려대학교 CEO과정인 “고려대 명강사 최고위과정 명강사 25시, 작은 이야기 큰 이야기”에서도 공동 저자로 참여하여 『사회적 자본과 자기 신뢰』를 주제로 공동체에 사회적 자본의 축적이 왜 필요한지를 중요하게 언급하고 있다. 특히, 가짜뉴스가 판치는 현실에서 중심을 잃지 않으려면 “자기 신뢰”가 있어야 하며, 공동체 사회에서 국가 사회로, 국가 사회에서 지구촌 사회로 확대해 나아갈 때 지속가능한 행복과 번영의 중심에는 사회적 신뢰가 바탕이 되어야 함을 강조하고 있다.

◇ 이처럼 그는 1990년대 중반부터 지금까지 약 30년에 걸쳐 사회적 자본에 대한 애정과 필요성에 대한 간절함으로 끊임없이 전도사 역할을 해오고 있다.

◇ 2021년 5월 국내 유일의 지방재정 전문기관인 한국지방재정공제회에 새로 부임하였고, 해당 분야에 적용 가능한 사회적 자본을 고민하며 시작한 “지방재정과 사회적 자본 포럼”을 2년이 지난 지금까지도 계속 운영하고 있다.

◇ 포럼 초기에는 하버드대 명예 교수이신 로버트 퍼트남(Putnam) 교수가 이탈리아 지방자치 실시 이후 지방정부간에 보여준 정부성과의 차이를 사회적 자본으로 풀어낸 논리를 바탕으로 다양한 정의와 미시적, 거시적 그리고 정치ㆍ경제ㆍ사회적 접근방식을 전반적으로 살펴보는 계기로 삼았고, 특히, 지난해 말에는 퍼트남 교수를 초청하여 “제1회 지방재정 국제컨퍼런스 트리엔날레”를 성공적으로 개최하며 기존의 제도적 틀로서는 풀어낼 수 없는 각종 사회적 문제 해결에 대한 가능성을 사회적 자본에서 찾는 정책함의에 공감하는 기회를 갖기도 하였다.

◇ 우리나라는 현재 인구감소와 지방소멸 위기라는 엄중한 상황에 놓여있다. 지방재정의 건전성을 갖고 발전하기 위해서는 경제적 실물가치인 돈이 아니라 돈보다 더 중요한 사회적 자본이 근저에 깔려 있어야 한다는 소신을 바탕으로 정책난제에 대한 사회적 자본 접근, 정부 간 재정관계에 있어서의 개념정의 등 총론을 담은 제1권(2022년 2월 발간)에 이어 자본의 형성과 확충 정도를 측정하기 위한 지표와 구성 요소를 담은 제2권인 “지방재정과 사회적 자본 : 측정과 활용”을 출간하여 실제 정책과 시책으로 활용되기를 바라는 그의 마음이 묻어났다.

◇ 대한민국 사회적 자본의 전도사로서 관련 분야 강의도 지속적으로 하고 있다. 2021년 6월에는 지방자치인재개발원의 사무관 승진 대상자 500여명을 대상으로 특강을 했고, 같은 해 7월 제3회 대한민국 의회 행정 박람회(부산)에서도 우리 시대에 필요한 공무원의 역할을 사회적 자본의 논리로 풀어냈으며, 올해 4월 27일에는 동아대 사회대 학생들 200여명을 대상으로도 특강을 실시한 바 있다.

◇ 사회적 자본에 대한 끊임없는 사랑은 한국지방재정공제회 이사장으로서의 임기 1년을 남기고 차근차근 준비할 계획으로 있다. 여전히 포럼 운영은 활발하게 운영되고 있어 내년 이맘때는 제3권으로 다시 한번 깊은 논의를 하고자 한다.

◇ 아울러 이인재 이사장은 “한국 사회적 자본 포럼(가칭)”을 설립하여 전도사로서의 길을 꾸준히 이어갈 계획도 갖고 있다. 이를 위해 공제회 퇴직 이후에는 하버드대, 옥스포드대 등 Visiting Scholar 과정을 통해서 보다 심도깊은 연구를 끊임없이 계획하고 있어 그의 진심이 느껴진다.

◇ 아마도 우리나라의 실정을 정확하게 파악하고 있는 학자들 혹은 공직자 가운데 사회적 자본에 대한 고민을 그보다 오랜기간, 심도있게 한 사람이 또 있을까 싶다.

◇ 대한민국을 진심으로 걱정하는 공직자로서, 또한 관련 분야를 오래 연구한 학자로서 앞서 언급한 세대간, 지역간, 계급간, 소득간 다양한 격차와 갈등을 해결할 방법은 결국 무형의 자산인 사회적 자본임을 누구보다 강조하고 있다.